Discussões sobre o Estado costumam começar perto demais da conclusão. De um lado, pede-se que ele faça mais. De outro, que faça menos. Mas “mais” e “menos” dizem pouco enquanto não sabemos quais funções estão em jogo, que instrumentos seriam usados e se as instituições têm capacidade para executá-los.
Antes de discutir o tamanho do Estado, é preciso separar duas perguntas. A primeira é descritiva: o que os Estados fazem e por que passaram a exercer determinadas funções? A segunda é normativa: quais dessas funções deveriam ser exercidas pelo Estado e até onde sua atuação deveria alcançar?
A evidência ajuda bastante com a primeira. Com a segunda, ela continua indispensável, mas não decide tudo.
Algumas funções vêm antes da discussão sobre o tamanho
Estados contemporâneos fazem coisas muito diferentes. A classificação funcional usada pela OCDE distribui os gastos governamentais entre serviços públicos gerais, defesa, ordem e segurança, assuntos econômicos, proteção ambiental, habitação, saúde, cultura, educação e proteção social.[1] A lista descreve a variedade da atuação estatal; não demonstra que todas essas funções sejam necessárias ou desejáveis.
Por trás dessa variedade existem capacidades mais básicas. Regras precisam ser formuladas e aplicadas. Contratos e direitos de propriedade dependem de algum sistema de proteção. Tributos precisam ser arrecadados para financiar instituições. Decisões públicas precisam ser administradas. Segurança, tribunais e estruturas administrativas exigem organizações capazes de transformar regras formais em prática.
Timothy Besley e Torsten Persson chamam atenção especialmente para capacidades jurídica e fiscal. A primeira está relacionada à sustentação de direitos e instituições que estruturam relações econômicas; a segunda, à obtenção de recursos para financiar atividades públicas. Seu trabalho mostra ainda que essas capacidades podem se desenvolver de forma complementar.[2]
Esse ponto muda a maneira de enxergar o Estado. Antes de construir uma escola, financiar um hospital ou regular uma atividade econômica, uma instituição pública precisa conseguir arrecadar, decidir, coordenar, registrar, fiscalizar e fazer cumprir determinadas regras.
Nada disso resolve quais serviços ela deveria prestar. Apenas estabelece parte da infraestrutura institucional que torna essa discussão possível.
A fronteira do Estado mudou — e pode voltar a mudar
O conjunto de responsabilidades atribuídas aos Estados não permaneceu constante.
Áreas que hoje ocupam espaço relevante nos orçamentos públicos tiveram participação muito menor em outros períodos. A reconstrução histórica apresentada por Peter Lindert para a OCDE mostra que o uso de gasto social como rede de proteção era praticamente inexistente antes do século XIX e se expandiu fortemente nos dois séculos seguintes. Nos países que desenvolveram Estados de bem-estar mais extensos, parte importante desse crescimento ocorreu no século XX.[3]
Educação de massa, saúde pública, previdência, seguro-desemprego e outras formas de proteção social passaram a integrar, em graus diferentes, a atuação estatal. Infraestrutura e regulação econômica também ganharam importância. Depois das grandes crises econômicas do século XX, a estabilização da atividade passou a ocupar espaço maior no debate sobre política fiscal.
Na tradição da economia pública, uma classificação influente associada a Richard Musgrave agrupou funções fiscais em alocação, distribuição e estabilização: lidar com a provisão e alocação de determinados bens e recursos, influenciar resultados distributivos e contribuir para a estabilidade macroeconômica.[4] A classificação ajuda a organizar o problema, mas não prova que toda intervenção enquadrada nessas categorias seja desejável.
A expansão histórica tampouco indica uma trajetória inevitável. Sociedades mudaram suas instituições em contextos diferentes, com capacidades fiscais distintas, conflitos próprios e concepções divergentes sobre proteção, responsabilidade, propriedade, igualdade e liberdade.
A história mostra que a fronteira se move. Não decide onde ela deveria estar.
Identificar um problema não escolhe a solução
Parte importante da justificativa econômica para a atuação estatal começa em situações nas quais decisões descentralizadas podem produzir resultados insatisfatórios.
Um caso clássico são os bens públicos. Quando é difícil excluir alguém dos benefícios de um bem e o consumo de uma pessoa não reduz necessariamente o disponível para as demais, pode ser difícil financiá-lo apenas por pagamentos individuais. Defesa nacional é um exemplo tradicional.
Outro mecanismo são as externalidades. Uma atividade pode impor custos ou produzir benefícios para pessoas que não participaram da decisão. Se uma empresa polui um rio, por exemplo, parte do custo pode recair sobre terceiros e não aparecer no preço pago por quem produz ou consome. Nessa situação, custos privados e sociais divergem.[5]
Há também problemas de informação assimétrica. George Akerlof mostrou, em seu trabalho clássico sobre o mercado de carros usados, como diferenças relevantes de informação entre compradores e vendedores podem prejudicar transações e, em determinadas condições, deteriorar o funcionamento do próprio mercado.[6]
Poder de mercado, riscos sistêmicos e certas vulnerabilidades sociais acrescentam outras razões pelas quais uma sociedade pode considerar alguma forma de atuação coletiva.
O ponto decisivo é que reconhecer um desses mecanismos apenas abre a análise. Uma externalidade pode ser enfrentada por tributação, regulação, definição de direitos, negociação entre as partes ou combinações desses instrumentos. Um serviço financiado coletivamente não precisa ser produzido diretamente por uma organização estatal. Um problema de informação pode ser tratado por padrões de divulgação, certificação, responsabilidade contratual ou outros mecanismos.
Por isso, função e instrumento precisam permanecer separados. Decidir que existe interesse coletivo em enfrentar um problema não determina quem deve produzir um serviço, como financiá-lo ou qual grau de controle público é adequado.
O Estado também decide sob informação e incentivos imperfeitos
A comparação fica distorcida quando colocamos mercados reais, cheios de imperfeições, diante de um Estado imaginário com informação perfeita, incentivos corretos e capacidade ilimitada.
Instituições públicas também precisam descobrir informações, coordenar organizações, criar incentivos, controlar custos e adaptar decisões a circunstâncias que mudam.
Friedrich Hayek formulou uma crítica influente à centralização ao destacar que grande parte do conhecimento economicamente relevante está dispersa entre pessoas e circunstâncias particulares, e não disponível de forma integral para um único centro decisório.[7] O argumento não demonstra que toda decisão descentralizada seja superior, mas identifica uma restrição que qualquer desenho institucional precisa considerar.
Outro risco aparece quando grupos organizados conseguem influenciar instituições criadas para regulá-los. George Stigler foi um dos autores centrais na formulação econômica desse problema. Trabalhos posteriores qualificaram algumas de suas conclusões, mas a possibilidade de captura regulatória permaneceu como mecanismo relevante: instituições podem responder a incentivos e pressões diferentes daqueles previstos em sua justificativa formal.[8]
A isso se somam burocratização, dificuldade de medir desempenho, incentivos inadequados, custos fiscais e a possibilidade de concentração excessiva de poder.
Esses problemas não demonstram que a ausência de ação estatal produzirá resultado superior. Eles tornam a comparação mais exigente.
Em vez de comparar um mercado imperfeito com um governo ideal, ou um governo imperfeito com um mercado ideal, precisamos comparar alternativas institucionais reais. Elinor Ostrom ampliou esse quadro ao mostrar que determinados problemas coletivos podem ser enfrentados por formas policêntricas de governança, envolvendo diferentes combinações de comunidades, organizações privadas e instituições públicas.[9]
A escolha, portanto, nem sempre cabe na oposição entre “Estado” e “mercado”.
Escopo, tamanho e capacidade não são a mesma coisa
Grande parte da confusão desse debate nasce quando características diferentes do Estado são comprimidas na palavra “tamanho”.
Escopo diz respeito às funções assumidas. Saúde, educação, defesa, previdência, infraestrutura ou regulação aumentam o conjunto de áreas em que instituições públicas possuem responsabilidades.
Tamanho costuma ser aproximado por indicadores como gasto público, arrecadação, emprego público ou participação do setor público na economia. Cada indicador informa algo, mas nenhum descreve sozinho o funcionamento do Estado.
Capacidade se refere à possibilidade de transformar mandatos e decisões em implementação efetiva. Francis Fukuyama chama atenção para a dificuldade de avaliar a qualidade do Estado por resultados agregados simples e destaca capacidade administrativa e autonomia burocrática como dimensões distintas da qualidade governamental.[10] A literatura de capacidade estatal, de maneira mais ampla, mostra que recursos institucionais também podem variar entre funções dentro de um mesmo país.
Imagine dois Estados. O primeiro assume numerosas responsabilidades, aprova programas ambiciosos e movimenta grande quantidade de recursos, mas possui baixa capacidade para executar contratos, fiscalizar políticas ou entregar serviços. O segundo assume menos funções, porém executa de forma previsível aquilo que decide fazer.
Dizer apenas que o primeiro é “maior” informa pouco sobre qual deles possui instituições mais capazes.
A distinção também evita outro erro: supor que ampliar responsabilidades produz automaticamente capacidade para cumpri-las. Uma atribuição pode existir na lei muito antes de existirem pessoal qualificado, sistemas, recursos, informação e coordenação suficientes para executá-la.
A evidência avança muito, mas não elimina a escolha normativa
Suponha que uma sociedade esteja decidindo quanto deve gastar em proteção social, até onde regular uma atividade econômica ou qual parcela de determinado serviço deve financiar coletivamente.
A análise empírica pode investigar consequências, estimar custos, comparar instrumentos, mostrar quem ganha e quem perde e examinar efeitos sobre emprego, preços, produtividade, saúde ou outras variáveis. Pode revelar que uma política não alcança o resultado prometido ou que uma alternativa produz efeitos antes ignorados.
Tudo isso importa. Ainda assim, em algum momento aparecem perguntas que os dados não resolvem sozinhos.
Quanto de desigualdade uma sociedade considera aceitável? Qual perda de autonomia pode ser justificada para reduzir um dano imposto a terceiros? Que nível de risco deve permanecer sob responsabilidade individual? Em que circunstâncias garantir determinado acesso deve ser entendido como obrigação coletiva? Quanto poder estamos dispostos a concentrar em uma instituição para obter determinada capacidade de coordenação?
Essas perguntas envolvem liberdade, igualdade, segurança, justiça, propriedade, responsabilidade e diferentes concepções sobre vida coletiva. Evidências podem revelar consequências e eliminar argumentos sustentados por premissas factuais falsas. Não conseguem transformar uma prioridade moral em descoberta científica.
O que permanece depois disso precisa ser tratado como julgamento normativo, e não escondido atrás de linguagem técnica.
É nesse ponto que a discussão sobre os limites do Estado precisa se tornar mais exigente. Restrições impostas por instituições dotadas de poder coercitivo merecem justificação proporcional. Ao mesmo tempo, optar pela não intervenção também produz consequências e precisa ser examinada quando o problema envolve danos a terceiros, bens coletivos ou direitos que não encontram proteção efetiva por outros meios.
Nenhuma dessas escolhas merece imunidade de escrutínio.
Antes de perguntar quanto Estado, pergunte qual função, para qual problema
Estados assumem formas historicamente variadas, mas algumas de suas capacidades mais fundamentais permitem sustentar regras coletivamente vinculantes, mobilizar recursos, administrar instituições e organizar ações que ultrapassam decisões individuais.
Sobre essa base, sociedades acrescentaram muitas outras funções. Algumas respondem a problemas de coordenação econômica; outras envolvem proteção social, objetivos distributivos, estabilização, direitos ou escolhas políticas sobre aquilo que deveria ser garantido coletivamente.
Nada disso produz uma resposta universal para a pergunta sobre até onde o Estado deveria ir.
Uma discussão mais precisa começa com outras perguntas: qual é o problema concreto? Qual função está sendo atribuída ao Estado? Que instrumento será utilizado? A instituição possui capacidade para executá-lo? Que alternativas públicas, privadas, comunitárias ou híbridas existem? Quais custos e riscos acompanham cada uma? Depois de considerada a melhor evidência disponível, qual escolha de valor ainda permanece?
Essa sequência não elimina divergências políticas. Ela permite localizar onde elas realmente estão.
“Estado maior” e “Estado menor” deixam, então, de funcionar como respostas completas. Uma sociedade pode querer instituições fortes para proteger direitos e fazer cumprir regras, limitar certas formas de intervenção, aceitar outras e impor controles mais rigorosos onde o poder se concentra.
A fronteira legítima não precisa ser igual em todos os lugares nem permanecer imóvel ao longo do tempo. Mas quanto maior o poder atribuído a uma instituição — ou quanto maior o problema que se decide deixar fora dela —, mais importante se torna saber o que se pretende resolver, quais alternativas existem e por que aquela escolha é considerada justificável.
Referências
[1] OECD. Government at a Glance 2025 — Classification of the Functions of Government (COFOG). Paris: OECD Publishing, 2025.
[2] Besley, Timothy; Persson, Torsten. “The Origins of State Capacity: Property Rights, Taxation, and Politics.” American Economic Review, 99(4), 2009, pp. 1218–1244. DOI: 10.1257/aer.99.4.1218.
[3] Lindert, Peter H. “Social spending and the welfare state.” In: How Was Life? Volume II. OECD Publishing, 2021.
[4] International Monetary Fund. “A Greater Role for Fiscal Policy.” Fiscal Monitor, April 2017. A discussão utiliza a classificação de Richard Musgrave entre alocação, distribuição e estabilização.
[5] Helbling, Thomas. “Externalities: Prices Do Not Capture All Costs.” Finance & Development, International Monetary Fund, 2010.
[6] Akerlof, George A. “The Market for ‘Lemons’: Quality Uncertainty and the Market Mechanism.” The Quarterly Journal of Economics, 84(3), 1970, pp. 488–500.
[7] Hayek, F. A. “The Use of Knowledge in Society.” American Economic Review, 35(4), 1945, pp. 519–530.
[8] Stigler, George J. “The Theory of Economic Regulation.” The Bell Journal of Economics and Management Science, 2(1), 1971, pp. 3–21.
[9] Ostrom, Elinor. “Beyond Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic Systems.” American Economic Review, 100(3), 2010, pp. 641–672. DOI: 10.1257/aer.100.3.641.
[10] Fukuyama, Francis. “What Is Governance?” Governance, 26(3), 2013, pp. 347–368. DOI: 10.1111/gove.12035.
